公共预算绩效管理：解析其内涵、流程与重要性

一、公共预算绩效管理的概念与背景

公共预算绩效管理是一种运用科学方法、标准和程序，对公共预算的编制、执行、监督和评价等全过程进行管理的机制。其主要目的是确保公共资金的合理分配和有效使用，以实现公共政策目标并提高公共服务的质量和效率。

在现代社会，随着公众对政府治理水平要求的不断提高以及财政资源有限性与公共需求增长之间矛盾的加剧，公共预算绩效管理应运而生。传统的预算管理侧重于资金的分配，而对资金的使用效果缺乏足够的关注。例如，过去一些政府项目在预算拨付后，没有明确的绩效衡量标准，导致资金浪费或项目成果不佳等情况时有发生。

二、公共预算绩效管理的重要性

（一）提高财政资金使用效率

通过设定明确的绩效目标，如具体的产出数量、质量指标等，可以促使预算执行部门更加合理地规划和使用资金。例如，在基础设施建设项目中，如果设定了每公里道路建设成本的绩效指标，就可以避免不必要的开支，确保资金用在刀刃上。有研究表明，实施有效的公共预算绩效管理后，一些地区的财政资金在相同项目上的使用效率提高了20% - 30%。

（二）增强公共服务质量

公共预算绩效管理强调以结果为导向。这意味着政府部门在提供公共服务时，需要关注服务是否真正满足了公众的需求。比如在教育领域，不仅要关注学校的建设数量（投入方面），更要关注学生的学业成绩提升、综合素质发展等结果指标。当绩效评价与公共服务质量挂钩时，政府部门会更加积极地改进服务提供方式，从而提升整体公共服务质量。

（三）促进政府决策科学化

基于绩效数据的分析可以为政府决策提供有力支持。在制定新的公共政策或调整现有预算分配时，以往项目的绩效评估结果能够反映出哪些领域需要更多的资金投入，哪些领域可以削减预算。例如，通过对环保项目的绩效评估发现，某类污染治理技术的投入产出比很低，那么在后续决策中就可以考虑调整资金投向更有效的治理技术或其他环保项目。

（四）提升政府公信力

当公众看到政府的财政资金得到有效的管理，公共服务不断改善，他们对政府的信任度会相应提高。透明的公共预算绩效管理过程，包括绩效目标的公开、评价结果的公布等，让公众能够监督政府的资金使用情况，使政府与公众之间建立起良好的信任关系。

三、公共预算绩效管理的主要流程

（一）绩效目标设定

绩效目标是整个绩效管理的基础。它应该是明确、可衡量、可实现、相关联和有时限的（SMART原则）。例如，在医疗卫生领域的一个预算项目中，绩效目标可以设定为“在本财政年度内，提高特定区域内居民的疫苗接种率至80%以上，降低特定传染病的发病率10%”。这个目标明确了具体的工作成果（提高接种率、降低发病率），可以通过统计数据进行衡量，具有一定的可行性，与医疗卫生政策相关联，并且限定了时间范围（本财政年度）。

在设定绩效目标时，还需要充分考虑不同利益相关者的需求。除了政府部门自身的管理需求外，还要听取公众、服务对象以及相关专家的意见。例如，城市公园建设项目的绩效目标设定，就需要征求周边居民的意见，了解他们对公园设施、绿化等方面的期望。

（二）预算编制与绩效目标相匹配

一旦绩效目标确定，预算编制就要围绕如何实现这些目标来进行。预算金额的确定要依据实现绩效目标所需的资源成本估算。例如，为了实现上述医疗卫生领域的绩效目标，需要考虑疫苗采购成本、医护人员培训费用、宣传推广费用等各项支出，并合理编制预算。同时，要避免预算编制中的“讨价还价”现象，确保预算能够真实反映实现绩效目标的实际需求。

（三）绩效监控

绩效监控是在预算执行过程中对绩效目标实现情况的动态跟踪。这一过程需要建立有效的监控机制，收集相关的数据和信息。例如，可以定期（月度或季度）对项目进展进行检查，对比实际完成的工作量、取得的阶段性成果与预设的绩效目标。如果在城市基础设施建设项目中，绩效目标是一年内完成某条道路的改造工程，那么在绩效监控过程中就要检查每个月的工程进度、工程质量等是否符合预期。

当发现绩效偏差时，要及时分析原因并采取纠正措施。偏差可能是由于外部环境变化（如原材料价格上涨、自然灾害影响等），也可能是内部管理问题（如项目执行团队效率低下、协调沟通不畅等）。针对不同的原因，要采取相应的解决办法，如调整预算安排、优化项目执行流程等。

（四）绩效评价

绩效评价是在预算执行结束后对绩效目标完成情况的全面评估。评价内容包括产出、效益、满意度等多个方面。产出方面主要关注项目实际完成的数量、质量等，例如一个文化惠民项目举办了多少场演出、演出的质量如何（演员水平、节目内容等）。效益方面则关注项目带来的经济、社会、环境等效益，如文化惠民项目对当地文化产业的带动作用、对居民文化素养提升的影响等。满意度方面需要调查服务对象（如观众对演出的满意度）、公众等的主观感受。

绩效评价可以采用多种方法，如成本效益分析法、比较法、因素分析法等。成本效益分析法通过计算项目的成本与效益之比，判断项目的经济性和有效性；比较法可以将类似项目进行横向比较，找出优势和不足；因素分析法则是分析影响绩效目标实现的各种因素及其影响程度。

（五）结果应用

绩效评价结果的应用是公共预算绩效管理的关键环节。如果评价结果得不到有效应用，那么整个绩效管理过程就失去了意义。结果应用主要体现在以下几个方面：

• 预算调整：根据绩效评价结果，对表现优秀的项目可以适当增加预算，以进一步扩大成果；对绩效不佳的项目则削减预算或进行整改。例如，如果某个科技创新项目取得了显著的科研成果且具有很大的应用潜力，在下一财政年度就可以考虑增加其研发资金。相反，如果某个农业补贴项目未能达到预期的增产增收效果，就需要削减补贴金额并重新规划项目。
• 项目管理改进：利用绩效评价结果找出项目执行过程中的问题，改进项目管理流程。例如，在一个扶贫项目中，如果发现扶贫物资发放不及时、不准确，就可以改进物资管理和发放流程，提高项目管理效率。
• 问责与激励：对在预算执行过程中有重大失误或故意违反规定导致绩效低下的单位和个人进行问责；对表现优秀的给予奖励，如表彰、奖金等。这有助于增强各部门和工作人员的责任意识和积极性。

四、公共预算绩效管理面临的挑战

（一）绩效目标设定的科学性

在实际操作中，准确设定绩效目标并非易事。一方面，有些目标难以量化，尤其是在社会服务领域，如社区文化建设的社会效益难以用简单的数字来衡量。另一方面，部分部门可能为了获取更多预算而设定过高的绩效目标，或者为了规避责任而设定过低的目标，导致目标缺乏科学性和合理性。

（二）数据收集与信息共享

公共预算绩效管理需要大量的数据支持，但目前在数据收集方面存在诸多问题。一是数据来源分散，涉及多个部门和系统，整合难度大。例如，一个城市的环境治理项目可能需要环保、气象、水利等多个部门的数据，但这些部门的数据标准和格式往往不一致，难以进行有效的整合。二是数据质量参差不齐，部分数据可能存在不准确、不完整的情况，影响绩效评价的准确性。此外，部门之间的信息共享机制不完善，导致数据无法及时、有效地在绩效管理各环节中流转。

（三）部门协作与协调

公共预算绩效管理是一个涉及多部门的系统工程，需要各个部门之间密切协作。然而，在实际工作中，部门之间往往存在着利益冲突、职责不清等问题。例如，在跨部门的基础设施建设项目中，可能会出现规划部门、建设部门和财政部门之间的协调不畅，导致项目进度拖延、预算超支等问题。各部门对绩效管理的重视程度也不尽相同，一些部门可能将其视为额外负担，而不是提升管理水平的有效手段。

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