预算绩效管理与零基预算：揭秘关联、实施挑战与价值

《预算绩效管理与零基预算：深入剖析与应用实践》

一、预算绩效管理概述

预算绩效管理是一种以结果为导向的预算管理模式。其宗旨在于借助一系列的管理手段，保障公共资源的配置与使用能够达成既定的政策目标，增进资金使用的效率与效益。

（一）预算绩效管理的发展脉络

最初，预算管理多聚焦于投入的控制，即留意资金的分配数量。伴随政府职能的转变及公共管理理念的演进，人们渐渐认识到单纯控制投入是远远不够的。于是，逐步转向重视产出和效果的方向发展。从传统的预算编制、执行与监督模式，逐步引入绩效评估等环节，形成了现今意义上的预算绩效管理体系。例如，一些发达国家在上世纪中叶便开始探索在公共部门推行绩效预算，经过多年的发展，已然建立起较为完善的制度框架。

（二）预算绩效管理的核心要素

1. 绩效目标设定

这是预算绩效管理的起始点。绩效目标应当明确、可衡量、可实现、与政策相关且有时限性（SMART原则）。比如，在教育领域的一个预算项目，其绩效目标可以设定为“在本财政年度内，使特定区域内小学的学生平均成绩提高 10%”。这个目标清晰具体，有可衡量的指标（学生平均成绩），在合理的政策推动下能够实现，与教育政策相关且限定了时间范围（本财政年度）。

2. 绩效监控

在预算执行过程中，需要对绩效目标的达成情况进行动态监控。这恰似驾驶汽车时查看仪表盘一般，及时发现偏差并采取相应措施进行纠正。比如，通过定期收集数据，了解项目进展是否依照计划进行，倘若发现某个学校提升学生成绩的项目，在中期评估时发现成绩提升幅度远低于预期，就要分析缘由，可能是教学资源投入不足或者教学方法不当等。

3. 绩效评价

在预算周期结束后，要对项目的绩效进行全面评价。评价的范畴涵盖目标的完成程度、资金的使用效率、所产生的社会效益等多方面。比如，对于前述教育项目，评价时不仅要查看学生成绩是否达到了提高 10%的目标，还要看投入的教育资金是否得到了高效利用，以及该地区的教育公平性、学生的综合素质提升等社会效益方面的情况。

4. 结果应用

这是预算绩效管理的关键环节。绩效评价的结果应当反馈至下一轮的预算编制中。倘若一个项目绩效优良，可以考虑增加预算投入或者继续给予支持；反之，如果绩效不佳，可能会削减预算甚至取消项目。比如，若某个环保项目未能有效改善当地环境质量，在下一年度的预算安排中就可能被调整。

二、零基预算的内涵与特点

（一）零基预算的定义

零基预算是一种预算编制方法，它和传统的增量预算相对。在零基预算中，每一个预算周期开始时，都要重新评估所有的预算项目，而不是基于上一期的预算基数进行简单的增减调整。也就是说，每个项目都要从零开始论证其必要性和预算金额。比如，一个政府部门不能因为去年某项行政费用预算为 100 万，今年就理所当然地申请 105 万或者 95 万的预算，而是要重新审视该项行政工作的任务量、市场价格变化、工作效率提升等因素以确定新的预算金额。

（二）零基预算的特点

1. 打破基数概念

这是零基预算最为显著的特点。不再受以往预算基数的限制，能够杜绝不合理的预算支出延续。像，过去有些单位存在一些低效的业务活动，由于增量预算的惯性，每年都能获取一定的预算拨款。而零基预算则要求这些单位重新证明这些业务活动的价值，不然可能得不到预算支持。

2. 强化资源分配的合理性

零基预算促使预算编制者全面思索各项活动的优先顺序。将资源优先分配给那些最为需要、最为能产生效益的项目。比如，在医疗卫生领域，当面临有限的财政资金时，零基预算会要求先满足基本医疗服务、疾病防控等关键项目的资金需求，然后再考虑其他如医院美化等相对次要项目的预算。

3. 工作量较大

因为要对每个预算项目进行重新评估，涉及海量的信息收集、分析和论证工作。这需要各部门投入更多的人力和时间成本。比如，一个大型企业有众多的子公司和不同类型的业务项目，在采用零基预算时，要对每个子公司的生产、销售、研发等各个项目进行细致分析，工作量巨大。

三、预算绩效管理与零基预算的联系

（一）目标一致性

预算绩效管理和零基预算的终极目标皆为提升资源的使用效率和效益。预算绩效管理通过设定绩效目标、进行监控、展开评价以及运用结果等环节，确保预算资金能够达成预期效果；零基预算则通过重新评估每个预算项目，将资源合理分配到最为有效的项目上，进而提高整体效益。比如，在城市基础设施建设中，两者都期望有限的财政资金能够最大程度地改善城市的交通、供水、供电等状况。

（二）相互促进

1. 零基预算为预算绩效管理奠定良好基础

零基预算在编制过程中，对项目的重新评估有助于明确项目的目标和任务，这为后续的绩效目标设定提供了清晰的依据。比如，一个文化部门在零基预算中重新确定了一个文化遗产保护项目的范围和重点，那么在进行绩效目标设定时就能够更加精准地围绕这些新确定的内容，如设定为“在本年内完成特定文化遗产的修复面积达到 500 平方米”。

2. 预算绩效管理助力优化零基预算决策

通过预算绩效管理中的绩效评价结果，可以为零基预算中的项目取舍和预算分配提供参考。倘若一个科技研发项目在绩效评价中显示成果转化率高、对经济增长有明显带动作用，那么在零基预算编制时就可以给予更多的资金支持；反之，如果一个项目绩效差，可能在零基预算中被减少预算甚至淘汰。

四、预算绩效管理与零基预算的实施挑战

（一）技术层面挑战

1. 数据收集与分析困难

无论是预算绩效管理还是零基预算，都需要海量的数据支撑。在实际操作中，数据的来源往往散布在不同部门和系统中，收集难度颇大。而且，对这些数据进行精确分析也面临挑战，例如怎样从海量的财务和业务数据中提炼出对预算决策有用的信息。以一个大型制造企业为例，要进行零基预算，需要收集生产线上各个环节的成本数据、市场原材料价格波动数据、产品销售预测数据等，这些数据的整合和分析是一项繁杂的任务。

2. 缺乏有效的绩效评价工具

在预算绩效管理中，适宜的绩效评价工具至关重要。当下，很多组织缺乏专门针对自身业务特点的评价工具。不同行业、不同项目的绩效衡量标准差异巨大，难以寻得通用的评价方法。比如，对于公益性质的社会组织和盈利性的企业，它们的绩效评价指标体系完全不同，很难用一套工具进行评估。

（二）人员意识与能力挑战

1. 传统观念的束缚

长久以来，许多预算编制人员习惯了增量预算的思维方式，对于零基预算这种全新的模式难以接纳。他们或许认为重新评估每个项目过于繁琐，而且担忧自己熟悉的项目得不到预算支持。同样，在预算绩效管理方面，一些部门对绩效目标设定、监控和评价不够重视，认为只要钱花出去了就行，忽视了效果。比如，一些政府部门工作人员仍然认为只要按照上级安排把预算资金用于指定项目就完成任务了，没有意识到还要追求项目的绩效。

2. 专业知识与技能不足

预算绩效管理和零基预算都要求相关人员具备较高的专业知识和技能。比如，零基预算需要编制人员掌握成本核算、项目评估等多方面知识；预算绩效管理需要人员懂得如何设定科学的绩效目标、运用合适的评价方法等。但目前很多组织内部人员在这些方面的知识和技能储备不足。

（三）制度与组织协调挑战

1. 制度不完善

当下，虽然很多地方都在