上海绩效预算管理实践：经验、成果与挑战

《上海绩效预算管理实践：探索与成果》

一、引言

在现代公共管理领域，绩效预算管理已成为提升财政资金使用效率和实现政府治理目标的重要手段。上海作为中国的经济中心和国际化大都市，在绩效预算管理方面开展了一系列积极而富有成效的实践。这些实践不仅有助于优化上海的财政资源配置，还为其他地区提供了宝贵的经验借鉴。

二、上海绩效预算管理的背景

（一）经济发展需求

随着上海经济的快速发展，城市建设、社会服务、科技创新等各方面的任务日益繁重。传统的预算管理模式难以满足对庞大财政资金进行精细化管理的要求。为了确保每一笔资金都能发挥最大效益，推动上海持续高质量发展，绩效预算管理应运而生。

上海市民对于公共服务的期望不断提高，如教育、医疗、养老等领域。政府需要更加科学合理地安排预算，以提升公共服务的供给质量和水平。绩效预算管理能够将公共服务的产出和效果与预算分配相挂钩，促使各部门更加关注服务质量的提升。

尽管上海经济发达，但在面对复杂的国内外经济形势下，也面临着一定的财政可持续性压力。通过绩效预算管理，可以识别低效或无效的支出项目，从而进行调整和优化，保障财政的长期稳健运行。

三、上海绩效预算管理的主要实践举措

（一）构建完善的绩效指标体系

1. 多维度指标设计

上海的绩效指标体系涵盖了多个维度，包括经济效益、社会效益、环境效益等。例如，在城市基础设施建设项目中，除了考虑项目的成本控制和工程进度（经济效益指标）外，还会关注项目对周边居民生活便利性的影响（社会效益指标）以及对城市生态环境的影响（环境效益指标）。这样的多维度指标设计能够全面评估项目的综合价值。

2. 分层级指标细化

从宏观到微观，上海将绩效指标进行了分层级细化。以教育领域为例，宏观层面有全市教育投入的整体绩效目标，如提高市民平均受教育年限；中观层面则针对不同教育阶段，如小学教育的入学率、中学教育的升学率等；微观层面深入到具体的学校和项目，如某所学校特定学科教学质量的提升幅度等。通过这种分层级的细化，能够精准定位每个环节的绩效情况。

（二）建立科学的绩效评估机制

1. 多元化评估主体

上海在绩效评估过程中引入了多元化的评估主体。除了政府内部的财政部门和项目主管部门外，还积极吸纳外部力量，如专业的第三方评估机构、社会公众等。第三方评估机构凭借其专业的评估能力和独立的立场，能够提供更为客观公正的评估结果。社会公众则可以从使用者的角度出发，对公共服务项目的满意度等方面进行评价，使绩效评估更具全面性和民主性。

2. 全过程评估流程

绩效评估贯穿项目的全生命周期。在项目立项前，进行可行性研究和预期绩效评估，以确定项目是否值得投资；在项目实施过程中，开展中期评估，及时发现问题并调整项目执行策略；项目结束后，进行最终的绩效评价，总结经验教训。例如，在大型市政工程项目中，中期评估时若发现工程进度滞后或成本超支，就可以及时采取措施进行改进。

（三）强化绩效信息公开与沟通

1. 多渠道信息公开

上海通过多种渠道公开绩效预算信息，包括政府官方网站、政务新媒体平台等。在政府官方网站上，专门设立绩效预算信息公开专栏，详细公布各个项目的绩效目标、预算安排、评估结果等信息。政务新媒体平台则以更加简洁易懂的方式向社会公众推送重点绩效预算信息，方便公众随时查阅和监督。

2. 双向沟通反馈

注重与社会公众的双向沟通反馈。一方面，向公众解释绩效预算管理的相关政策和项目进展情况；另一方面，收集公众的意见和建议，并将其纳入到后续的绩效预算管理决策中。例如，在社区公共服务设施建设项目中，通过线上线下的互动交流，了解居民的需求和期望，从而优化项目的绩效目标和实施计划。

四、上海绩效预算管理实践取得的成果

（一）财政资金使用效率显著提升

通过绩效预算管理，上海能够精准识别出低效或无效的财政支出项目，并进行相应的调整和优化。许多部门在绩效目标的约束下，更加注重资金的精打细算，减少了不必要的浪费现象。例如，在一些行政办公经费的使用上，由于绩效指标明确要求控制成本并提高工作效率，各部门积极采用信息化手段优化办公流程，降低了办公成本，同时提高了工作效能，使得有限的财政资金能够发挥更大的作用。

以医疗卫生领域为例，绩效预算管理促使医院更加注重医疗服务的质量和效果。医院在绩效指标的引导下，不断提高医疗技术水平、缩短患者等候时间、提升患者满意度等。同时，在教育领域，学校也因为绩效预算管理而更加关注学生的综合素质提升，加大师资队伍建设投入，改善教学设施，从而提高了教育质量。

绩效预算管理加强了政府部门之间的协同合作。在共同的绩效目标下，各部门需要打破壁垒，协同推进项目实施。例如，在城市环境综合整治项目中，环保、城管、交通等多个部门需要密切配合。这种协同合作提升了政府的整体治理能力，使政府能够更加高效地应对复杂的城市管理问题。同时，绩效预算管理也促进了政府决策的科学化和民主化，基于绩效评估结果的决策能够更好地反映社会需求和公共利益。

五、上海绩效预算管理实践的挑战与应对

（一）面临的挑战

1. 绩效指标量化困难

部分公共服务项目的绩效难以用精确的数字进行量化。比如文化艺术活动对城市文化氛围的营造和市民文化素养的提升，很难找到一个统一的量化标准。这给绩效指标的设定和评估带来了一定的难度。

2. 部门间协调阻力

尽管绩效预算管理有助于促进部门间的协同，但在实际操作中，仍然存在部门利益冲突和协调不畅的问题。一些部门可能过于关注自身的绩效目标，而忽视了整体的协同效应，导致在跨部门项目合作中出现矛盾和摩擦。

3. 社会公众参与深度不足

虽然已经建立了社会公众参与绩效预算管理的机制，但目前公众参与的深度还不够。部分公众缺乏专业的知识和足够的时间精力来深入参与绩效评估等工作，更多只是停留在表面的满意度评价上。

（二）应对措施

1. 创新绩效指标设定方法

对于难以量化的绩效内容，可以采用定性与定量相结合的指标设定方法。除了部分可量化的数据指标外，增加描述性的定性指标，并通过案例分析、对比研究等方式来评估绩效。例如，对于文化艺术活动的绩效评估，可以结合观众的主观感受评价、活动影响力的案例分析以及与其他城市类似活动的对比等。

2. 建立有效的部门协调机制

由更高层级的政府领导牵头，建立跨部门的协调小组，明确各部门在跨部门项目中的职责和权力，建立利益共享和风险共担的机制。定期召开协调会议，及时解决部门间的矛盾和问题。同时，将部门间的协同合作情况纳入到部门的绩效考核体系中，激励部门积极配合。

3. 加强公众参与能力建设

通过开展培训讲座、宣传手册发放等方式，提高社会公众对绩效预算管理的认识和理解能力。建立公众参与的奖励机制，鼓励公众