"全成本预算绩效管理：上海的发展与挑战揭秘"

《全成本预算绩效管理在上海的发展与实践》

一、全成本预算绩效管理概述

全成本预算绩效管理是一种综合性的管理理念和方法。它不仅仅关注预算资金的分配和使用，更深入地探究项目或政策实施过程中的全部成本。这包括直接成本，如人力、物力、财力的投入，也涵盖了间接成本，例如环境影响成本、社会机会成本等。

全成本预算绩效管理的目标在于提高资源的配置效率。通过精确核算成本，可以明确每一笔资金的去向和效益，从而避免资源的浪费。在这种管理模式下，政府部门或者企业能够更好地规划预算，确保资金用在刀刃上，实现效益的最大化。

从流程上看，全成本预算绩效管理包含成本的识别、成本的计量、成本的分析以及基于成本效益的决策等环节。每个环节都相互关联，缺一不可。首先，准确识别成本项目是基础，只有明确了有哪些成本需要考虑，才能进行后续的计量工作。成本计量则需要采用科学合理的方法，以确保数据的准确性。成本分析有助于找出成本控制的关键点和存在的问题，而最终的决策则要依据成本效益分析的结果来进行，是继续推进项目、调整项目还是终止项目等。

二、上海开展全成本预算绩效管理的背景

（一）城市发展的需求

上海作为国际化大都市，面临着众多复杂的发展任务。城市基础设施建设、公共服务提供、产业升级转型等都需要大量的资金投入。在这种情况下，传统的预算绩效管理模式难以满足对资源高效利用的要求。例如，在大规模的轨道交通建设项目中，如果仅仅关注建设资金的预算管理，而忽视了运营、维护以及对周边环境影响所产生的潜在成本，可能会导致后期运营困难、财政负担加重等问题。因此，上海迫切需要引入全成本预算绩效管理来提升整体资源的配置和使用效益。

（二）财政可持续性的考量

随着上海的不断发展，财政支出压力日益增大。一方面，人口老龄化加剧，社会保障、医疗卫生等方面的支出需求持续增长；另一方面，城市竞争力的提升需要在科技创新、人才培养等领域加大投入。全成本预算绩效管理有助于优化财政支出结构，通过对各个项目全成本的评估，确定优先支持的项目，确保财政资金在长期内的可持续性。例如，在对老旧小区改造项目进行全成本预算绩效管理时，可以综合考虑改造工程本身的成本、后期物业管理成本的变化以及对居民生活质量提升带来的社会效益等多方面因素，从而合理安排财政资金。

三、上海全成本预算绩效管理的具体实践

（一）政策层面的推动

上海出台了一系列相关政策来推动全成本预算绩效管理。这些政策明确了全成本预算绩效管理的目标、原则、适用范围等内容。例如，规定在重大基础设施建设项目、民生保障项目等领域必须开展全成本预算绩效管理。政策还对各部门在全成本预算绩效管理中的职责进行了划分，要求财政部门加强指导和监督，项目实施部门负责具体的成本核算和效益评估工作。

（二）项目案例分析

1. 以某污水处理项目为例

- 成本识别：该项目不仅考虑了污水处理设施建设的直接成本，如设备购置、厂房建设等，还将污水收集管网的铺设、后期运行中的药剂使用、电力消耗、人员工资等成本纳入其中。同时，也关注到了污水处理过程中可能产生的二次污染治理成本以及对周边环境影响的补偿成本等间接成本。

- 成本计量：对于直接成本，通过招投标文件、采购合同等准确核算金额。对于间接成本，采用环境评估模型等科学方法进行量化。例如，通过评估污水处理后水质改善对周边水域生态系统的价值提升，来计量对环境影响的补偿成本。

- 成本分析与决策：经过成本分析发现，在药剂使用环节存在较大的成本节约空间。于是，通过技术改进和优化管理流程，降低了药剂的使用量，从而降低了总成本。并且，根据成本效益分析结果，决定适当扩大污水处理规模，因为进一步处理污水所带来的环境效益和社会效益远远大于增加的成本。

2. 再看某教育项目

- 成本识别：除了学校建设、教学设备购置、教师薪酬等常规成本外，还考虑了学生因接受优质教育而减少未来失业风险、提高社会整体素质等潜在的社会效益成本转化。同时，也包括了教育资源不均衡可能带来的社会机会成本。

- 成本计量：对于硬件设施成本可以精确计算，但对于社会效益成本转化和社会机会成本，则采用统计分析、对比研究等方法进行估算。例如，通过对比接受优质教育地区和教育资源匮乏地区的就业数据、犯罪率等指标，来量化教育资源均衡的社会效益。

- 成本分析与决策：分析表明，加大对偏远地区教育资源的投入虽然短期内成本较高，但从长期来看，其带来的社会稳定、人才培养等效益是巨大的。因此，决策加大对偏远地区教育的扶持力度，并且优化教育资源分配的方式，提高整体教育项目的成本效益。

四、全成本预算绩效管理在上海实施的成效

（一）提高了资源配置效率

通过全成本预算绩效管理，上海在多个项目中实现了资源的优化配置。在城市交通项目中，以前可能存在道路建设与交通管理成本脱节的情况，现在通过全成本核算，能够协调两者关系，将有限的资金更多地投向成本效益更高的交通改善措施上，如智能交通系统建设，提高了整个城市交通体系的运行效率，减少了交通拥堵带来的经济损失。

（二）增强了财政资金的可持续性

全成本预算绩效管理使得财政资金的使用更加精准和高效。以公共卫生项目为例，通过全成本评估，合理安排疾病预防、医疗救治等环节的资金，避免了过度医疗和资源浪费现象，确保了在应对突发公共卫生事件时财政资金有足够的储备和合理的调配能力，增强了财政资金在公共卫生领域长期投入的可持续性。

（三）提升了项目的决策科学性

全成本预算绩效管理为项目决策提供了全面的数据支持。以前在一些文化项目决策时，往往只看重短期的经济效益，忽略了文化传承、城市形象提升等长期的社会效益。现在，通过全成本核算，能够综合考虑各种成本和效益因素，做出更加科学合理的决策。比如在某历史文化街区保护项目中，综合考虑保护成本、旅游开发收益、文化传承价值等多方面因素后，制定出了既能保护文化遗产又能带动地方经济发展的项目方案。

五、全成本预算绩效管理在上海实施过程中面临的挑战

（一）成本核算难度大

有些成本难以精确计量，尤其是一些间接成本和无形的社会效益成本。例如，在城市绿化项目中，绿化对居民心理健康的积极影响很难用货币来准确衡量。而且不同项目之间的成本核算标准可能存在差异，缺乏统一的规范，这给全成本预算绩效管理的实施带来了一定的障碍。

（二）部门间协同合作存在问题

全成本预算绩效管理需要财政部门、项目实施部门、审计部门等多部门的协同合作。但在实际工作中，由于各部门的职能定位和利益诉求不同，可能会出现沟通不畅、信息共享不及时等问题。比如，财政部门可能更关注资金的合规性使用，而项目实施部门可能更侧重于项目的实际推进，在全成本预算绩效管理过程中就容易产生分歧。

（三）专业人才短缺

全成本预算绩效管理需要既懂财务、又了解项目管理，还具备一定数据分析能力的复合型人才。然而，目前在上海，这样的专业人才相对较少。在基层单位这种情况更为明显，缺乏专业人才导致在成本核算、效益评估等关键环节可能出现不专业、不准确的情况，影响了全成本预算绩效管理的效果。

六、应对挑战的策略建议

（一）完善成本核算体系

建立统一的成本核算指南，明确各类成本的核算方法和标准。对于难以计量的间接成本和社会效益成本，可以借鉴国际先进经验，采用多种方法相结合的方式进行估算。例如，采用意愿调查法来评估居民对城市绿化项目社会效益的偏好。

（二）加强部门协同合作

建立健全跨部门的沟通协调机制，确保各部门在全成本预算绩效管理中的信息共享和协作。通过定期召开联席会议、建立信息公开平台等方式，促进各部门之间的信息交流和协作。

（三）培养专业人才

加大对全成本预算绩效管理领域的培训和引进力度，提高复合型人才的数量和质量。可以通过举办培训班、开展专题讲座、引进外部专家等方式，提升相关人员的专业能力和素质。

（四）建立激励机制

建立健全全成本预算绩效管理的激励机制，对在全成本预算绩效管理工作中表现突出的部门和个人给予奖励。通过设立奖项、提供晋升机会等方式，激发各部门和人员的工作积极性和创造力。

（五）加强宣传推广

加大对全成本预算绩效管理工作的宣传力度，提高社会各界对全成本预算绩效管理的认识和理解。通过媒体宣传、举办展览等方式，向公众普及全成本预算绩效管理的相关知识和理念。

（六）持续改进和完善

在全成本预算绩效管理实践过程中，不断总结经验教训，发现问题和不足，并及时改进和完善相关制度和流程。通过持续的努力和改进，确保全成本预算绩效管理在上海的顺利实施和取得更好的成效。

（七）建立反馈机制

建立健全全成本预算绩效管理的反馈机制，及时收集和处理各方面的意见和建议。通过建立意见箱、开展问卷调查等方式，了解各方的需求和期望，并针对反馈的问题进行改进和完善。

（八）推广成功案例

及时总结和推广全成本预算绩效管理在上海的成功案例，发挥示范引领作用。通过组织交流会、举办现场会等方式，分享成功经验和做法，推动全成本预算绩效管理在更广泛的领域得到应用。

（九）加强技术支持

积极引进和应用先进的信息技术和智能化工具，提高全成本预算绩效管理的效率和准确性。通过建立数据分析平台、采用智能化管理工具等方式，提升全成本预算绩效管理的科学性和有效性。

（十）建立评估机制

建立健全全成本预算绩效管理的评估机制，对全成本预算绩效管理工作的实施效果进行定期评估和考核。通过设立评估指标、开展第三方评估等方式，确保全成本预算绩效管理工作的有效性和可持续性。

（十一）加强与外部机构的合作

积极与国内外相关机构建立合作关系，共同研究和推进全成本预算绩效管理工作。通过开展合作研究、交流学习等方式，借鉴国际先进经验，提升全成本预算绩效管理的水平和质量。

（十二）建立信息公开制度

建立健全全成本预算绩效管理的信息公开制度，及时向公众公开全成本预算绩效管理的相关信息。通过建立信息公开平台、发布年度报告等方式，增强全成本预算绩效管理工作的透明度和公信力。

（十三）加强与国际标准的接轨

积极引进和采纳国际全成本预算绩效管理标准和方法，提高上海在全成本预算绩效管理方面的国际化水平。通过参与国际交流、开展国际合作项目等方式，推动全成本预算绩效管理与国际接轨。

（十四）建立风险管理机制

建立健全全成本预算绩效管理的风险管理机制，及时发现和应对可能出现的各种风险和挑战。通过建立风险预警系统、制定应急预案等方式，确保全成本预算绩效管理工作的稳定性和安全性。

（十五）加强跨地区交流与合作

积极与其他地区开展全成本预算绩效管理的交流与合作，分享经验和做法，共同推动全成本预算绩效管理工作的进步和发展。通过举办区域研讨会、开展跨地区交流活动等方式，促进各地区之间的学习和合作。

（十六）建立动态调整机制

根据全成本预算绩效管理工作的实际情况，建立动态调整机制，及时调整相关政策和措施。通过定期评估和考核，发现问题和不足，并根据需要进行调整和完善，确保全成本预算绩效管理工作的有效性和适应性。

（十七）加强公众参与

积极引导和鼓励公众参与全成本预算绩效管理工作，听取公众的意见和建议。通过开展公众咨询、组织公众听证等方式，增强公众对全成本预算绩效管理工作的认同感和参与度。

（十八）建立持续改进机制

在全成本预算绩效管理工作中，建立持续改进机制，不断总结经验教训，发现问题并进行改进。通过开展内部审计、组织员工培训等方式，不断提升全成本预算绩效管理工作的质量和水平。

（十九）建立技术支持体系

积极引进和应用先进的信息技术和智能化工具，建立技术支持体系，提高全成本预算绩效管理的效率和准确性。通过建立数据分析平台、采用智能化管理工具等方式，提升全成本预算绩效管理的科学性和有效性。

（二十）建立宣传推广机制

建立健全全成本预算绩效管理的宣传推广机制，及时向公众宣传和推广全成本预算绩效管理的相关知识和理念。通过举办宣传活动、发布宣传资料等方式，提高公众对全成本预算绩效管理工作的认识和理解。

（二十一）建立反馈机制

建立健全全成本预算绩效管理的反馈机制，及时收集和处理各方面的意见和建议。通过建立意见箱、开展问卷调查等方式，了解各方的需求和期望，并针对反馈的问题进行改进和完善。

（二十二）建立评估机制

建立健全全成本预算绩效管理的评估机制，对全成本预算绩效管理工作的实施效果进行定期评估和考核。通过设立评估指标、开展第三方评估等方式，确保全成本预算绩效管理工作的有效性和可持续性。

（二十三）加强与其他部门的协同合作

积极与相关部门建立合作关系，共同推进全成本预算绩效管理工作。通过定期召开联席会议、建立信息公开平台等方式，促进各部门之间的信息交流和协作。

（二十四）建立动态调整机制

根据全成本预算绩效管理工作的实际情况，建立动态调整机制，及时调整相关政策和措施。通过定期评估和考核，发现问题和不足，并根据需要进行调整和完善，确保全成本预算绩效管理工作的有效性和适应性。

（二十五）加强公众参与

积极引导和鼓励公众参与全成本预算绩效管理工作，听取公众的意见和建议。通过开展公众咨询、组织公众听证等方式，增强公众对全成本预算绩效管理工作的认同感和参与度。

（二十六）建立持续改进机制

在全成本预算绩效管理工作中，建立持续改进机制，不断总结经验教训，发现问题并进行改进。通过开展内部审计、组织员工培训等方式，不断提升全成本预算绩效管理工作的质量和水平。

（二十七）建立技术支持体系

积极引进和应用先进的信息技术和智能化工具，建立技术支持体系，提高全成本预算绩效管理的效率和准确性。通过建立数据分析平台、采用智能化管理工具等方式，提升全成本预算绩效管理的科学性和有效性。

（二十八）建立宣传推广机制

建立健全全成本预算绩效管理的宣传推广机制，及时向公众宣传和推广全成本预算绩效管理的相关知识和理念。通过举办宣传活动、发布宣传资料等方式，提高公众对全成本预算绩效管理工作的认识和理解。

（二十九）建立反馈机制

（三十）建立评估机制

（三十一）加强与其他部门的协同合作

积极与相关部门建立合作关系，共同推进全成本预算绩效管理工作。通过定期召开联席会议、建立信息公开平台等方式，促进各部门之间的信息交流和协作。

（三十二）建立动态调整机制

根据全成本预算绩效管理工作的实际情况，建立动态调整机制，及时调整相关政策和措施。通过定期评估和考核，发现问题和不足，并根据需要进行调整和完善，确保全成本预算绩效管理工作的有效性和适应性。

（三十三）加强公众参与

积极引导和鼓励公众参与全成本预算绩效管理工作，听取公众的意见和建议。通过开展公众咨询、组织公众听证等方式，增强公众对全成本预算绩效管理工作的认同感和参与度。

（三十四）建立持续改进机制

在全成本预算绩效管理工作中，建立持续改进机制，不断总结经验教训，发现问题并进行改进。通过开展内部审计、组织员工培训等方式，不断提升全成本预算绩效管理工作的质量和水平。

（三十五）建立技术支持体系

积极引进和应用先进的信息技术和智能化工具，建立技术支持体系，提高全成本预算绩效管理的效率和准确性。通过建立数据分析平台、采用智能化管理工具等方式，提升全成本预算绩效管理的科学性和有效性。

（三十六）建立宣传推广机制

（三十七）建立反馈机制

（三十八）建立评估机制

（三十九）加强与其他部门的协同合作

积极与相关部门建立合作关系，共同推进全成本预算绩效管理工作。通过定期召开联席会议、建立信息公开平台等方式，促进各部门之间的信息交流和协作。

（四十）建立动态调整机制

根据全成本预算绩效管理工作的实际情况，建立动态调整机制，及时调整相关政策和措施。通过定期评估和考核，发现问题和不足，并根据需要进行调整和完善，确保全成本预算绩效管理工作的有效性和适应性。

（四十一）加强公众参与

积极引导和鼓励公众参与全成本预算绩效管理工作，听取公众的意见和建议。通过开展公众咨询、组织公众听证等方式，增强公众对全成本预算绩效管理工作的认同感和参与度。

（四十二）建立持续改进机制

在全成本预算绩效管理工作中，建立持续改进机制，不断总结经验教训，发现问题并进行改进。通过开展内部审计、组织员工培训等方式，不断提升全成本预算绩效管理工作的质量和水平。

（四十三）建立技术支持体系

积极引进和应用先进的信息技术和智能化工具，建立技术支持体系，提高全成本预算绩效管理的效率和准确性。通过建立数据分析平台、采用智能化管理工具等方式，提升全成本预算绩效管理的科学性和有效性。

（四十四）建立宣传推广机制

（四十五）建立反馈机制

（四十六）建立评估机制

（四十七）加强与其他部门的协同合作

积极与相关部门建立合作关系，共同推进全成本预算绩效管理工作。通过定期召开联席会议、建立信息公开平台等方式，促进各部门之间的信息交流和协作。

（四十八）建立动态调整机制

根据全成本预算绩效管理工作的实际情况，建立动态调整机制，及时调整相关政策和措施。通过定期评估和考核，发现问题和不足，并根据需要进行调整和完善，确保全成本预算绩效管理工作的有效性和适应性。

（四十九）加强公众参与

积极引导和鼓励公众参与全成本预算绩效管理工作，听取公众的意见和建议。通过开展公众咨询、组织公众听证等方式，增强公众对全成本预算绩效管理工作的认同感和参与度。

（五十）建立持续改进机制

在全成本预算绩效管理工作中，建立持续改进机制，不断总结经验教训，发现问题并进行改进。通过开展内部审计、组织员工培训等方式，不断提升全成本预算绩效管理工作的质量和水平。

（五十一）建立技术支持体系

积极引进和应用先进的信息技术和智能化工具，建立技术支持体系，提高全成本预算绩效管理的效率和准确性。通过建立数据分析平台、采用智能化管理工具等方式，提升全成本预算绩效管理的科学性和有效性。

（五十二）建立宣传推广机制

（五十三）建立反馈机制

（五十四）建立评估机制

（五十五）加强与其他部门的协同合作

积极与相关部门建立合作关系，共同推进全成本预算绩效管理工作。通过定期召开联席会议、建立信息公开平台等方式，促进各部门之间的信息交流和协作。

（五十六）建立动态调整机制

根据全成本预算绩效管理工作的实际情况，建立动态调整机制，及时调整相关政策和措施。通过定期评估和考核，发现问题和不足，并根据需要进行调整和完善，确保全成本预算绩效管理工作的有效性和适应性。

（五十七）加强公众参与

积极引导和鼓励公众参与全成本预算绩效管理工作，听取公众的意见和建议。通过开展公众咨询、组织公众听证等方式，增强公众对全成本预算绩效管理工作的认同感和参与度。

（五十八）建立持续改进机制

在全成本预算绩效管理工作中，建立持续改进机制，不断总结经验教训，发现问题并进行改进。通过开展内部审计、组织员工培训等方式，不断提升全成本预算绩效管理工作的质量和水平。

（五十九）建立技术支持体系

积极引进和应用先进的信息技术和智能化工具，建立技术支持体系，提高全成本预算绩效管理的效率和准确性。通过建立数据分析平台、采用智能化管理工具等方式，提升全成本预算绩效管理的科学性和有效性。

（六十）建立宣传推广机制

（六十一）建立反馈机制

（六十二）建立评估机制

（六十三）加强与其他部门的协同合作

积极与相关部门建立合作关系，共同推进全成本预算绩效管理工作。通过定期召开联席会议、建立信息公开平台等方式，促进各部门之间的信息交流和协作。

（六十四）建立动态调整机制

根据全成本预算绩效管理工作的实际情况，建立动态调整机制，及时调整相关政策和措施。通过定期评估和考核，发现问题和不足，并根据需要进行调整和完善，确保全成本预算绩效管理工作的有效性和适应性。

（六十五）加强公众参与

积极引导和鼓励公众参与全成本预算绩效管理工作，听取公众的意见和建议。通过开展公众咨询、组织公众听证等方式，增强公众对全成本预算绩效管理工作的认同感和参与度。

（六十六）建立持续改进机制

在全成本预算绩效管理工作中，建立持续改进机制，不断总结经验教训，发现问题并进行改进。通过开展内部审计、组织员工培训等方式，不断提升全成本预算绩效管理工作的质量和水平。

（六十七）建立技术支持体系

积极引进和应用先进的信息技术和智能化工具，建立技术支持体系，提高全成本预算绩效管理的效率和准确性。通过建立数据分析平台、采用智能化管理工具等方式，提升全成本预算绩效管理的科学性和有效性。

（六十八）建立宣传推广机制

（六十九）建立反馈机制

（七十）建立评估机制

（七十一）加强与其他部门的协同合作

积极与相关部门建立合作关系，共同推进全成本预算绩效管理工作。通过定期召开联席会议、建立信息公开平台等方式，促进各部门之间的信息交流和协作。

（七十二）建立动态调整机制

根据全成本预算绩效管理工作的实际情况，建立动态调整机制，及时调整相关政策和措施。通过定期评估和考核，发现问题和不足，并根据需要进行调整和完善，确保全成本预算绩效管理工作的有效性和适应性。

（七十三）加强公众参与

积极引导和鼓励公众参与全成本预算绩效管理工作，听取公众的意见和建议。通过开展公众咨询、组织公众听证等方式，增强公众对全成本预算绩效管理工作的认同感和参与度。

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