天津市零基预算管理：如何实施、成效怎样、面临哪些挑战？

《天津市零基预算管理：全面解析与深度洞察》

一、零基预算管理概述

零基预算（Zero - Based Budgeting，ZBB）是一种预算编制方法，它不同于传统的增量预算。在传统增量预算中，往往是以过去的预算为基础，根据一定的增减比例来确定新的预算数额。而零基预算则是从零开始，对每个预算项目进行重新评估和审查。

对于天津市来说，采用零基预算管理具有多方面的重要意义。首先，它有助于提高财政资金的使用效率。在资源有限的情况下，通过对所有预算项目的重新审视，可以将资金分配到最需要和最能产生效益的地方。例如，在公共服务领域，能够确保资金更多地流向教育、医疗等关键民生项目，而不是盲目地按照以往的分配模式进行。

其次，零基预算可以增强预算的透明度。因为每一个预算项目都要经过详细的论证和审核，其依据、目标以及预期成果都需要清晰呈现，这使得政府的财政支出更加公开、可监督。

二、天津市零基预算管理的实施背景

（一）经济转型需求

天津市的经济正在经历转型期，传统产业面临升级压力，新兴产业需要大力扶持。在这种情况下，原有的预算编制方式可能无法适应新的经济发展需求。例如，一些传统制造业企业在向智能制造转型过程中，需要不同类型的财政支持，如技术研发补贴、人才引进激励等。零基预算管理能够打破旧有预算格局，根据产业转型的实际需求灵活调配资金。

（二）财政收支压力

随着城市建设、民生保障等各项支出的不断增加，天津市也面临着一定的财政收支压力。为了更好地平衡收支关系，必须优化财政资金的分配。零基预算管理提供了这样一个机会，通过对所有预算项目进行重新评估，可以削减不必要的支出，同时确保重点项目的资金供给。比如，在城市基础设施建设方面，可以对一些重复建设或者效益不高的项目进行调整，将资金集中投入到更急需改善的区域或者更具前瞻性的项目上，如轨道交通建设、海绵城市建设等。

三、天津市零基预算管理的具体操作流程

（一）预算项目的梳理与分类

1. 全面梳理 在启动零基预算管理时，天津市各部门需要对本部门的所有预算项目进行全面梳理。这包括各类经常性项目（如办公经费、人员工资等）和专项项目（如特定科研项目、大型工程建设项目等）。例如，教育部门要列出从学校日常运营经费到重大教育改革试点项目的所有预算需求。
2. 分类管理 根据项目的性质、目标和优先级进行分类。一般可以分为基本保障类项目、发展类项目和特殊需求类项目。基本保障类项目如社会保障支出等，主要是维持社会稳定和正常运转的必要支出；发展类项目则侧重于推动经济发展、提升城市竞争力等方面，像科技创新项目；特殊需求类项目是应对突发情况或者特定时期任务的项目，如应对自然灾害的应急救援项目等。

（二）项目的评估与排序

1. 建立评估指标体系 天津市针对不同类型的项目建立了相应的评估指标体系。对于经济发展类项目，可能会重点考察其对GDP增长、就业创造、税收贡献等方面的影响；对于民生项目，则更关注受益人群数量、民生改善程度等指标。例如，在评估一个社区养老服务项目时，会考虑能覆盖多少老年人群体、服务质量提升程度等因素。
2. 项目排序 根据评估结果对项目进行排序。优先安排那些对城市发展战略具有关键支撑作用、效益明显且紧急的项目。比如，在京津冀协同发展战略下，与交通一体化、生态环境保护相关的项目可能会排在前列，以获得充足的财政资金支持。

（三）预算的编制与审批

1. 编制预算草案 各部门根据项目的排序结果编制预算草案。在编制过程中，要明确每个项目的具体预算金额、资金来源和使用计划。例如，一个文化产业发展项目，要详细说明需要多少资金用于文化设施建设、文化产品推广以及人才培养等方面，并且要注明是来源于财政拨款、社会资本合作还是其他渠道。
2. 审批流程 预算草案编制完成后，要经过多层级的审批。首先由部门内部进行审核，确保预算编制的合理性和准确性；然后提交给财政部门进行综合审查，财政部门会从宏观财政政策、资金总量平衡等角度进行考量；最后经过政府决策层的审批，最终确定年度预算方案。

四、天津市零基预算管理取得的成效

（一）财政资金配置优化

通过零基预算管理，天津市的财政资金得到了更合理的配置。以前一些效益不高的项目资金被削减或者重新调整用途，转而投向更有价值的项目。例如，在环保领域，更多的资金投入到大气污染防治和水环境治理项目中，使得天津市的空气质量和水质得到了明显改善。据统计，近年来天津市空气质量优良天数比例有所上升，主要河流的水质达标率也在逐步提高。

（二）提升了项目管理水平

由于每个项目都要经过严格的评估和论证，项目管理水平得到了显著提升。各部门在申报项目时更加谨慎、科学，对项目的规划更加细致。例如，在基础设施建设项目中，项目前期的可行性研究更加深入，施工过程中的成本控制和进度管理也更加有效。这不仅减少了项目超支和延误的风险，还提高了项目的整体质量。

（三）促进了部门间的协作与竞争

在零基预算管理下，各部门为了争取更多的财政资金支持，一方面需要加强内部管理，提高项目的竞争力；另一方面也需要与其他部门进行协作。例如，在智慧城市建设项目中，涉及到多个部门，如科技部门、城市管理部门等。这些部门需要协同工作，整合资源，共同打造高效的智慧城市体系。同时，部门间也存在一定的竞争关系，促使它们不断创新，提高工作效率和服务质量。

五、天津市零基预算管理面临的挑战及应对措施

（一）面临的挑战

1. 数据收集与分析难度大 零基预算管理需要大量的数据支持，包括历史数据、行业数据以及项目的详细信息等。然而，在实际操作中，数据的收集存在一定困难。部分部门的数据管理不规范，数据存在缺失、不准确等问题。而且，对海量数据进行分析并得出有价值的结论也并非易事。例如，在评估一些小型创新企业的扶持项目时，由于这些企业财务数据不健全，很难准确评估其发展潜力和资金需求。
2. 部门利益调整阻力 零基预算管理必然会涉及到部门间利益的重新调整。一些原本享受较多预算资金的部门可能会面临资金削减，这就会引发部门的抵触情绪。例如，某些传统行业管理部门在产业转型过程中，其业务范围和重要性相对下降，如果按照零基预算原则调整预算，可能会遇到较大的阻力。
3. 预算编制的工作量和时间成本 从零开始编制预算，对每个项目进行评估和论证，大大增加了预算编制的工作量和时间成本。各部门需要投入更多的人力、物力进行预算编制工作，而且如果不能合理安排时间，可能会影响预算的及时性，进而影响年度工作计划的开展。

（二）应对措施

1. 加强数据管理体系建设 天津市应建立统一的财政数据管理平台，规范数据的采集、存储和使用流程。同时，加强对部门数据管理人员的培训，提高数据质量。例如，可以引入大数据技术，对各类数据进行整合分析，为零基预算管理提供更准确的数据支持。
2. 做好沟通协调工作 政府应加强与各部门的沟通协调，让部门充分理解零基预算管理的意义和必要性。对于利益受到调整的部门，要给予适当的引导和支持，帮助其转型发展。例如，可以制定一些过渡性政策，逐步调整部门预算，减少部门的抵触情绪。
3. 优化预算编制流程 通过简化不必要的评估环节、合理划分部门职责等方式，优化预算编制流程。同时，可以利用信息化技术，开发专门的预算编制软件，提高预算编制的效率。例如，软件可以自动根据预设的评估